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新美國安全中心:後疫情時代在印太地區對華競爭的關鍵

參考消息網4月20日報道(記者 李溯)新美國安全中心近日發佈題為《積極的設想,強有力的夥伴關係——後疫情時代在印度洋-太平洋地區與中國競爭的關鍵》的報告稱,疫情危機正使美國喪失在印太地區的戰略優勢,中國日益增強的經濟實力和影響力已使該地區力量平衡發生改變。報告認為,恢復美國在印太地區的聯盟和夥伴關係對有效對華競爭至關重要。

一、新冠疫情下中美在印太地區的競爭

報告稱,早在特朗普政府前,美國在印太地區的影響力就開始減弱,特朗普“美國優先”的政策和言論加劇了這一下行趨勢,而新冠危機則在外交、經濟和防務三方面影響了該地區的力量對比及大國競爭態勢。

首先,在外交方面,疫情暴發後,相比於中國的快速反應和積極表現,美政府反應遲緩,未能妥善處理國內疫情,嚴重損害了美國海外聲譽。這一局面使人們更加明確一種觀點——美國沒有能力進行有效的自我管理,反過來又使人們進一步懷疑其對印太地區繁榮作出貢獻的能力。此外,特朗普政府退出世界衞生組織(WHO),拒絕加入“新冠肺炎疫苗實施計劃(COVAX)”等舉措,也進一步削弱了其國際影響力。報告同時指出,儘管美國錯失在疫情早期展示領導力的良機,但仍有時間在應對流行病方面發揮關鍵作用。

其次,在經濟領域,歷史上,美國是印太地區經濟需求的主要推動力,併為貿易和投資設定步調。但近年來隨着中國經濟實力和影響力的增長,該地區對華經濟依存度逐步提高。與此同時,區域一體化及經濟融合也在快速發展。“美國優先”政策進一步減少了美對該地區貿易的參與度,未參加《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)及《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)也意味着美在印太地區貿易體系中越來越邊緣化。報告認為,新冠危機將促使中國與東南亞在數字、醫療、技術等領域加快合作,而地區貿易融合也將進一步加深。從中長期看,美在該地區的貿易份額可能會繼續縮減。

此外,報告還認為,儘管美國在印太地區仍然擁有對華整體軍事優勢,但兩國差距已大大縮小。即使在疫情危機前,認為美國憑藉軍力可在“可接受代價”下贏得對華高強度衝突的想法已很危險。美國與中國的戰爭可能導致不可接受的損失甚至失敗。儘管過去4年來美國的地區安全聯盟在很大程度上經受住了動盪,但中國不斷增強的軍事實力,加上其經濟實力,正在削弱美國的地區威懾力,而新冠大流行阻礙了美國的軍事戰備。

二、疫情背景下日、澳、印的對華態度

報告稱,新冠疫情暴發後、美日澳印四國加緊靠攏,共同應對中國挑戰。特別是拜登政府上台後,美正將“四方安全對話”發展為協調四國在各種戰略問題上進行區域合作的重要論壇。報告從外交趨勢、經濟趨勢、防務趨勢三方面分析日、澳、印三國在後疫情時代對華關係。

(一)外交趨勢

日本、澳大利亞、印度是美國印太戰略的核心組成部分。

1.日本 報告認為,新冠肺炎大流行是在中日關係拐點到來時出現的。2012年以來的中日關係跌至低點後,日本前首相安倍晉三曾將修復與北京的關係作為外交重點,加上特朗普時期在印度洋-太平洋地區的不穩定態度,加速了東京尋求改善對華關係。自疫情暴發以來,中日摩擦增多,日本國內對華好感度大幅下降,但考慮到中國仍保持着對日本的經濟影響力,菅義偉很可能正尋求阻止中日關係螺旋式下滑的態勢,以減少對日本的影響。

2.澳大利亞 報告認為,澳大利亞是美國最親密的盟友之一,儘管在特朗普政府時期,兩國在對印度洋-太平洋地區採取最佳態度的問題上存在分歧,但澳對華政策近年來明顯強硬,作為迴應,中國對澳大利亞採取了貿易反制。報告引用澳洛伊研究所連續民調顯示,過去兩年,澳大利亞人對中國的信任度降低了一半。

3.印度 報告認為,幾十年來,基於“地緣政治的平衡,經濟上的替代及與中國不穩定的對比”,美國兩黨對深化與印度關係的支持日益增加,與此同時,中印關係在過去10年裏卻惡化了。2020年的邊境危機給中印關係投下陰影。這場危機是雙邊關係中的重大事件,顯然也是印度外交和安全政策的重大事件。印度經濟的關鍵部門高度依賴中國,這令其很容易受到影響。因此,新德里加強了減少對中國經濟依賴的努力,同時在印太地區同步擴大外交接觸,並加強與美國、日本、澳大利亞的合作。新德里還謀求在疫苗外交領域與中國展開競爭。

(二)經濟趨勢

2020年底,日本、印度和澳大利亞啓動了一個三邊供應鏈彈性倡議(SCRI)以減少對中國的依賴。

1.日本 報告稱,儘管日中經濟依賴繼續加劇,但東京2018年開始採取措施減少對華經濟依賴,削弱中國在該地區的經濟影響力,同時尋求國內和地區的經濟倡議,以倡導與中國經濟往來的替代方案。日本還推出一系列防禦性經濟安全政策,旨在全面改革投資審查、出口管制和供應鏈彈性。自新冠疫情暴發以來,東京加快了解決其供應鏈脆弱性問題的努力,同時開始激勵日本公司在醫療領域從中國遷往日本或東南亞國家,並認為通過與東盟國家加強經濟接觸而加強關係是日本在印太地區的一個關鍵部分。

2.澳大利亞 報告稱,澳大利亞貿易和投資關係缺乏多樣性,嚴重依賴中國,而美歐也同樣依賴中國,使澳大利亞尤其容易受到像新冠肺炎危機造成的外部衝擊的影響。為了實現貿易多樣化,堪培拉已經開始採取措施,與印度尼西亞簽署貿易協議,並制定了針對印度、越南和東盟的經濟接觸戰略。但澳大利亞還擁有相當大的供應鏈延伸區,依賴從中國進口一系列關鍵商品,尤其是在醫療領域,實現貿易多樣化將是一項長期任務。

3.印度 報告稱,對印度來説,邊境衝突和新冠危機影響是累積的,中印邊境衝突迫使印度加緊提升軍事力量,減少來自中企的競爭,並使印度公司佔據優勢,以減少在經濟上依賴中國。儘管印度做了很多努力,但近年來中印經濟聯繫顯著加強。此外,中國還大力投資印度的創新生態系統,並對印出口活性藥等關鍵原料。

(三)防務趨勢

儘管日本、澳大利亞和印度相關的防務趨勢沒有受到新冠疫情的特別影響,但出於對中國在印太地區強硬態度的共同擔憂,美日澳印都有興趣將“四方聯盟”的合作擴展到防務領域。

1.日本 報告稱,在拜登上任後不久,隨着美日兩國達成新協議,雙方同意將防務分攤費用的安排再延長一年。日本和澳大利亞還宣佈有意簽署“相互准入協議”,這是日本1960年與美國簽署類似協議以來首次與別國簽署類似協議。但應對因疫情而加劇的國內優先事項可能阻礙東京擴大與其他重要戰略盟友的防務關係。

2.澳大利亞 報告稱,2020年澳大利亞承諾在未來10年將防務開支增加40%,這表明澳打算對中國採取更強硬態度。與此同時,澳方可能通過發展獨立能力並與日本、印度和印度尼西亞建立更密切的軍事關係,減少其對美國的依賴。但這並不意味着與美合作也將減少,在夏季舉行的美澳部長級會議上,同意重啓雙邊軍力態勢工作組。

3.印度 報告稱,在“四國聯盟”中,印度在防務領域的進展最為顯著。邊境危機直接促使印度加快採購包括近100架戰鬥機在內的先進裝備,並及早部署新型防空系統。然而,印度要縮小與中國的現代化差距還有很長的路要走。

三、聚焦東南亞

報告稱,東盟最近成了中國的最大貿易伙伴,超過美國和歐盟。許多東南亞國家與美國一樣對中國感到擔憂,但經濟越來越依賴中國,因此它們迫切希望華盛頓為該地區提出積極的議程。新冠疫情給東南亞國家經濟帶來沉重打擊,因其經濟嚴重依賴世界其他國家,包括貿易、旅遊、外國投資等。

報告認為,東南亞國家的首要任務是確保疫苗的獲取與分銷。中國向東南亞提供了大量疫苗供應,並因此贏得很高的讚譽及支持。民調顯示,79%的東南亞地區精英認為中國是最有影響力的經濟參與者,比2019年增加6個百分點。報告指出,美國要想有效對華競爭,必須向東南亞國家提供另一種積極願景。美國及其夥伴能否幫助東南亞國家從疫情中復甦,將是檢驗其是否有能力落實這一議程的關鍵試金石。

四、挑戰、機會和建議

報告認為,面對印太地區的競爭態勢,美應綜合採取單邊、雙邊及多邊措施,加強與日印澳三國的合作,從外交、經濟和防務三方面應對挑戰,抓住新冠疫情帶來的機遇,具體而言:

在外交方面,應迅速落實美日澳印疫苗生產計劃,併為印太地區的疫苗分發提供資金支持;通過支持印太地區的分佈式製造能力來推動疫苗生產;建立一個印度洋-太平洋新冠肺炎響應機制,該機制包括“四國聯盟”和韓國、新西蘭等國家和地區。

在經濟方面,優先考慮幫助印太地區國家(尤其是東南亞國家)應對由新冠病毒危機引發或加劇的債務問題;加速執行該區域現有的基礎設施和人力資本發展援助方案,並在提供援助方面加強與盟友和夥伴的協調;推進小規模貿易倡議;平衡產業迴歸與供應鏈多樣化,幫助盟友和夥伴加強供應鏈安全;擴大“四方安全對話”在印度洋-太平洋地區的經濟參與度。

在防務方面,加大與日本和澳大利亞的防務一體化;調整演習和作戰戰略,以應對未來駐軍可能減少和其他可能干擾訓練週期的情況;擴大美印防務關係;尋求加強和擴大美日澳印四國間的防務關係。

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